加强行政裁决工作指导意见出台专家认为我国多元化纠纷解决机制将更加完善

健全行政裁决制度,是党的十八届四中全会确定的一项改革任务。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于健全行政裁决制度　加强行政裁决工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),标志着在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设进程中,调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制将持续完善。

“《指导意见》改变了近些年来行政裁决社会认知度低、实效性差、被边缘化的现实问题,重塑了行政裁决的目标取向。”全国政协委员、中国行政法学研究会副会长、郑州大学法学院常务副院长沈开举教授告诉《法制日报》记者。

《指导意见》的出台,对于健全行政裁决工作制度、加强行政裁决工作具有指导意义,行政裁决将在与行政管理活动密切相关的民事纠纷的解决上扮演重要角色,在及时有效化解矛盾纠纷、保障人民群众合法权益上发挥重要作用。

作用曾经弱化

在上个世纪八九十年代,行政裁决活跃在许多政府立法与实践中,我国颁布施行的多部法律、法规、规章都规定了行政裁决的内容,各级行政机关在实践中也承担起了很多民事纠纷解决的职责。例如,1994年的《治安管理处罚条例》第三十八条规定:“被裁决赔偿损失或者负担医疗费用的,应当在接到裁决书后五日内将费用交裁决机关代转；数额较大的,可以分期交纳。拒不交纳的,由裁决机关通知其所在单位从本人工资中扣除,或者扣押财物折抵。”

东南大学副校长周佑勇教授说,行政裁决在我国已被日益广泛地被运用到诸多行政管理领域,并以其简便、快捷、专业性等制度优势化解了大量与行政管理密切相关的民事纠纷。

1990年《中华人民共和国行政诉讼法》的实施对行政裁决制度有比较大的影响。沈开举认为,1990年以来,行政诉讼司法解释将当事人不服行政机关裁决纳入行政诉讼受案范围,增加了行政主体的负担,一定程度上挫伤了其解决纠纷的积极性。

这一效应很快在随后的海洋环境保护法、草原法、药品管理法、大气污染防治法等修订中显现出来。上述法律在修改时均将行政主体的行政裁决权取消,“立法上删除导致行政裁决制度在法律层面‘连根拔起’。”沈开举说。

上海社会科学院法学研究所所长叶必丰研究员也认为行政诉讼法的实施使行政机关被推上被告席是行政裁决作用弱化的一个重要原因。尤其是“从1999年开始,我国法律和行政法规中的行政裁决逐渐缩减,一部分法律法规规定的行政裁决规定被取消或修改为调解、仲裁,或者被下位法限缩为调解、仲裁,新制定的法律和行政法规不再规定行政裁决而规定调解或仲裁”。

保留下来的有限的行政裁决,除了土地、房屋征收补偿和自然资源的权属确认、政府采购活动争议等裁决继续发挥化解纠纷作用外,这一制度被有些专家学者悲观地认为已“名存实亡”。“也就是说,行政机关往往不愿意对民事纠纷进行裁决,以免被诉或追责。”叶必丰说。

如果说行政诉讼制度的出台只是一个外因,那么,盛极一时的行政裁决制度出现弱化,与其本身存在的缺陷不无关系。

沈开举认为,长期以来由于行政裁决制度存在范围不明确、程序不规范、救济不健全等制度性弊病,使得其解决纠纷的功效大大降低。

“我国行政裁决缺乏统一规范,立法较为分散、制度设计还极不完善,极大地制约了这一制度功能的有效性和适用的可操作性。”周佑勇说。

过去行政裁决制度的土壤已然发生变化,也是一个重要原因。叶必丰分析,过去的行政裁决制度基于这样的大环境:在我国相当长的时期里实行计划经济体制,国家与社会、公共行政与私人领域的界限并不是很清晰,行政权一权独大且高度集中。行政权基本上是“大包大揽”的运行方式。但计划经济向市场经济的转型,以及随后启动的政府职能转变改革,增强了公民、法人或其他组织人格的独立性,逐渐划出了行政权的边界,扩大了行政诉讼可诉行为的范围。依法行政的全面推进、法治政府的大力建设,进一步为行政权行使的规范化套上了紧箍咒。

四大价值和四大亮点

然而,行政裁决在纠纷解决的体系中出现弱化的情况也逐渐出现:大量与行政管理有关的纠纷涌向法院,诉讼受案量大幅度增加,诉讼方式解决与行政管理密切相关民事纠纷的成本增加,诸多纠纷难以快速化解,“而事实上并非所有纠纷都适宜涌入法院或通过诉讼方式予以解决。”沈开举说。

民事纠纷的化解需要多种渠道,在叶必丰看来,无论民事纠纷的大小都由法院或仲裁组织处理,并不符合效率原则。并且,有的民事纠纷发生在行政领域。行政机关在行政执法的过程中,已经查明了民事纠纷的事实,如公安机关在处理打架斗殴的治安案件中,已查明伤害程度及所受损失。“如果对基于同一事实的行政违法事件和民事纠纷,只能分行政程序和司法程序处理,那么不仅意味着司法机关必须重新查明民事争议事实,加重司法负担,更加重了有关当事人的负担,没有体现以人为本的理念。”

由行政机关根据当事人申请,依据法律法规授权,居中对发生在行政管理领域的民事纠纷进行裁决,日益凸显出其不可或缺性与重要价值。

十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“健全行政裁决制度,强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》也将完善行政裁决制度作为一项工作举措。《指导意见》的出台,标志着行政裁决工作将进入新阶段,将发挥更加重要的作用。在沈开举看来,《指导意见》有助于实现行政裁决解决具体争议、形成多元模式、实现精细管理、建构体系保障的四大价值和功用:

第一,行政裁决的目标是解决争议,实现对同行政管理密切相关的民事纠纷特定矛盾的快速化解,维护社会的稳定和发展；

第二,行政裁决拓展了纠纷解决渠道,实现了其与调解、仲裁、行政复议、诉讼等渠道的有机衔接、相互协调,有效分流诉讼压力,形成纠纷解决的多元化模式；

第三,现代市场经济的快速发展带来社会更精细化、领域化的分工,技术性和专业性要求越来越高,行政机关针对其所专长领域特定问题居中解纷有助于及时、快速、高效化解矛盾,实现低成本、专业化、快速解决纠纷的目标；

第四,法治国家、法治政府、法治社会的一体建设需要健全体系化的纠纷解决机制,形成矛盾纠纷化解的制度性保障,加强行政裁决工作,有助于建立健全相关制度的具体要求,使其在实践中进一步完善落实。

“这样的行政裁决,是以市场经济体制、政府职能转变为基础,根据依法治国方略创新发展起来的纠纷解决机制,而不再是计划经济时代因行政权边界不明而处理民事纠纷的延续。”叶必丰说。

沈开举认为,《指导意见》有以下亮点:首先,细化了具体程序,明确规定由国务院有关部门、省级人民政府以规章的形式对行政裁决的程序性问题作出具体的规定,以分工到人、明确细致的方式对之进行细化。其次,逐步扩大了行政裁决的适用范围,以专业化、高效化、便捷化的方式妥善解决同行政管理活动密切相关的各类民事纠纷；再次,实现了纠纷救济途径的有机衔接和高效协调,通过建立行政裁决告知制度主动向法院立案当事人提供行政裁决解纷建议,在行政裁决之前采取行政调解前置的方式,对行政裁决决定不服的以诉讼方式实现对其的有效救济,形成“调解—裁决—诉讼”的一体化纠纷解决路径。同时,《指导意见》还规定在修改行政复议法、民事诉讼法、行政诉讼法时统筹考虑,努力构建既能调动行政机关履行行政裁决职责的积极性、主动性,又能充分保障纠纷当事人救济权利的机制制度。最后,与时俱进大胆创新,推广应用现代信息技术,搭建“一站式”纠纷解决服务平台,有效整合相关资源,推进“互联网+”解决纠纷的新方式。

适时推进统一立法

对于《指导意见》的落实以及未来行政裁决制度的完善,专家们也提出了各自的建议。

叶必丰指出行政机关熟悉行政法规则,对民法规则并不是太了解。因此,应当健全裁决人员的配备或组织机制,借鉴仲裁员的确定机制,实现法律的准确适用。

叶必丰建议在条件成熟时对行政裁决进行统一立法。他说,法治化的行政裁决应逐渐扩大适用范围,在制定或修改法律时应考虑行政裁决制度的设定。

周佑勇也建议为统一规范行政裁决的设定和实施,有必要适时制定专门的行政裁决法,进一步健全行政裁决制度,推进行政裁决统一立法,着力解决行政裁决制度中存在的名称及其内涵外延不统一、实施主体不明确、程序不规范、制度不健全等问题。

沈开举则提出,有机统一协调好行政复议制度与行政裁决制度。行政复议和行政裁决都是行政机关解决纠纷的生动实践,将两者在理论和实践维度上统一协调起来,建立专责机构,有助于推动行政裁决和行政复议制度的程序深化和实践发展。